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土地权属有争议的土地侵权案件如何处理

来源:人民法院报  作者:赵忠东 吕柏婷  时间:2019-04-15
  一、法院能否受理以确认土地为前提的侵权案件

  司法实践中,土地侵权案件一般也存在有关土地的所有权和使用权争议,这类案件的显著特点是:一方面,当事人的诉求是侵权损害赔偿,并非土地确权,案件性质是给付之诉而不是确认之诉;另一方面,确认土地权属是证明侵权存在的前提,人民法院必须查明土地权属,才能确认被侵权主体以及侵权行为是否存在。而依据土地管理法第十六条规定,土地权属纠纷必须经行政机关先行处理,不属于人民法院直接受理的案件范围。因此,问题就产生了:人民法院能否受理以确认土地权属为前提土地侵权案件?该类案件应当如何处理?

  此类案件的难点在于,如果将所有土地权属存在异议的土地侵权案件归为土地权属争议案件,则此类案件均需行政机关先行处理,那么所有土地侵权案件均可以转化为土地权属争议案件,不利于保护物权。但是,反过来讲,如果将此类案件均定性为侵权案件,则架空了土地管理法第十六条,行政机关在土地权属争议案件的先行处理权形同虚设。因此,解决的方案只能是一种折中方案:既要顾及物权保护的侧面,又要保护行政机关在土地权属纠纷案件中的先行处理权。

  二、保护物权:审查争议是否存在

  审理侵权损害赔偿案件的第一步是确认权属关系。土地侵权类案件的特殊性就在于,土地权属纠纷必须由行政机关先行处理,人民法院对于土地权属没有直接审查权。因此,被告方一般以此为依据要求驳回原告起诉。有时候,此种抗辩事由仅仅是抗辩方的一种口头主张,没有任何事实依据。在此种情况下,如果人民法院采纳异议人的抗辩观点,则势必会导致所有的土地侵权案件都转化为土地确权案件,均需行政机关先行处理。这样的操作方式,增加了物权保护的难度和成本,势必削弱法律对物权的保护。

  笔者认为,虽然人民法院不能直接审查确认土地权属,但可以审查土地争议是否存在,以规避异议人故意拖延诉讼进程而对土地权属提出异议的情形。实际上,司法实践已经注意到此种风险的存在。国土资源部办公厅2007年3月29日发布的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确将土地权属争议限制在“土地登记前”,“土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权,土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”。因此,在土地登记发证后,即使当事人提出对土地权属存在争议,也应当按照土地权属凭证载明的权属关系进行处理,不存在土地权属争议。

  目前,国土资源部门正在全国范围内进行土地确权发证工作,但不可否认的是,我国农村依然存在大量的没有确权发证的土地。对于与这部分土地有关的案件又应当如何处理呢?广东省高级人民法院在(2017)粤民再469号民事裁定书中认为,“(被告)至今未能提交有效证据证明该争议土地归其村民小组所有”,因此依据《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条举证责任的规定,应承担举证不能的法律后果。该裁判文书确认了一条裁判规则,即以确定土地权属关系为前提的土地侵权案件,对土地提出权属异议的一方,必须举证证明争议的确实存在;否则,应承担举证不能的责任。因此,对于异议人不能举证证明权属确实存在争议的,不适用土地管理法第十六条的规定,属于人民法院直接受理的案件。

  三、保护行政机关先行处理权:中止审理或驳回起诉

  经人民法院审查,土地权属争议确实存在,人民法院是否可以以土地权属存在争议而直接驳回起诉呢?

  笔者认为,也不应直接驳回起诉。因为,原告提起的是给付支付,并非确认之诉,只是该给付之诉以确认之诉确认的事实为前提。此种情形完全符合民事诉讼法第一百五十一条第一款第五项的规定“本案必须以另一案的审理结果为依据,而另一案尚未审结的”,应当中止审理。但在一般情况下,权利人提起侵权之诉时,其土地权属争议尚未由行政机关先行处理,意即本案所依赖的另案并不存在。此时,法官依然没有必要直接驳回起诉,而应当行使释明权,告知当事人本案审查的前提是一个土地权属纠纷,双方应当协商,协商不成的,应由行政机关先行处理。人民法院释明后,如果当事人选择由行政机关先行处理土地权属纠纷,则人民法院中止审理;如果当事人依然要求人民法院进行审理,人民法院可以驳回起诉。

  上述处理的效果是,一方面,人民法院没有实质审理土地权属纠纷,保护了行政机关在土地权属争议案件的先行处理权;另一方面,严格区分了确认之诉与给付之诉,保护了当事人的诉权,避免一案多次起诉,保证了司法效率。

  综上所述,结合我国司法实践的经验,对于存在土地权属争议的土地侵权案件,应当分情况进行处理:首先,必须审查土地权属争议是否存在。对于当事人虽然对土地所有权和使用权提出异议,但发生在土地登记发证后或异议人不能举证证明土地权属纠纷确实存在的,应当认为不存在土地权属争议,人民法院应依法进行审理。其次,对于经审查后土地权属争议确实存在的,人民法院不宜对土地权属进行实质性审查,但也不宜直接驳回起诉,而应告知当事人对土地权属争议进行协商,协商不成的应由人民政府依法处理。在人民政府依法处理过程中,人民法院应当中止审理;对于告知后,当事人依然不申请行政机关先行处理的,人民法院应当驳回起诉。

  (作者单位:武汉大学法学院)
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